Der Bayerische Landtag wird immer größer: Statt der in der Verfassung vorgesehenen 180 Sitze umfasst er aktuell 205, so viele wie noch nie zuvor. Nach der kommenden Wahl könnten es 220 oder mehr werden. Grund für diesen Aufwuchs sind Überhangs- und Ausgleichsmandate, deren Anzahl aufgrund der Veränderungen im Parteiensystem weiter anzusteigen droht.

Wir wollen diese Entwicklung stoppen! 

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Konkret wollen wir mittels einer Änderung der Bayerischen Verfassung die Sollgröße des Bayerischen Landtags von derzeit 180 auf 160 herabsenken. Diese Verringerung wird einen spürbaren Dämpfungseffekt gegen drohende XXL-Landtage entfalten.

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Der Gesetzentwurf im Wortlaut

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Entwurf eines Gesetzes über die Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern – XXL-Landtag verhindern

§ 1 Änderung der Bayerischen Verfassung

Die Verfassung des Freistaates Bayern in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl. S. 991, 992, BayRS 100-
1-I), die zuletzt durch Gesetze vom 11. November 2013 (GVBl. S. 638, 639, 640, 641, 642) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

1. In Art. 13 Abs. 1 wird die Angabe „180“ durch die Angabe „160“ ersetzt.

2. Art. 14 Abs. 1 wird wie folgt geändert:
a) Satz 3 wird wie folgt gefasst: „3Bei der Bildung der Stimmkreise sollen Landkreise und kreisfreie Städte nicht geteilt werden.“
b) Es wird folgender Satz 5 eingefügt: „5Ein Stimmkreis darf Gebiete von höchstens drei Landkreisen oder kreisfreien Städten enthalten.“
c) Die bisherigen Sätze 5 und 6 werden Sätze 6 und 7.

§ 2 Inkrafttreten
(1) Dieses Gesetz tritt am […] in Kraft.
(2) Für die Mitgliederzahl des 19. Landtags gelten die bisherigen Vorschriften.

Begründung

I. Allgemeines

Derzeit lautet Artikel 13 Absatz 1 der Bayerischen Verfassung (BV): „Der Landtag besteht aus 180 Abgeordneten des bayerischen Volkes.“ Dieser Satz wurde im Jahr 1998 durch Volksentscheid in die Verfassung aufgenommen. Das Volk senkte damit die bis dahin im Landeswahlgesetz vorgesehene Zahl von 204 Abgeordneten auf 180.

Allerdings haben die Veränderungen im Parteiensystem dazu geführt, dass der Bayerische Landtag in seiner 18. Legislaturperiode (seit 2018) durch Überhang- und Ausgleichsmandate erneut 205 Abgeordnete zählt. Berechnungen aus dem Jahr 2021 zeigen, dass ein künftiger weiterer Aufwuchs realistisch ist. Der Landtag droht ohne wirksame Gegenmaßnahmen zu einem XXL-Landtag zu werden.

Weder der Bayerische Landtag noch die Bayerische Staatsregierung zeigen sich in dieser Lage gewillt, von ihrem Gesetzesinitiativrecht Gebrauch zu machen und eine Wahlrechtsreform zu initiieren. Trotz entsprechender Forderungen blieb eine Änderung des Wahlrechts aus.

Eine Absenkung der Sollgröße des Bayerischen Landtags direkt in der Bayerischen Verfassung ist das wirksamste Instrument, um einer weiteren Vergrößerung des Parlaments entgegenzuwirken. Die Verfassungsänderung bewirkt, dass der Gesetzgeber in der Folge gezwungen ist, das Landeswahlgesetz anzupassen. Die genaue Ausgestaltung des
Wahlrechts bleibt dabei einer einfachgesetzlichen Regelung überlassen, Artikel 14 Absatz 5 BV.

Um entsprechende Reformen des Landeswahlgesetzes zu erleichtern, soll mit dieser Verfassungsänderung gleichzeitig das sogenannte „Prinzip der Deckungsgleichheit“ aus Artikel 14 Absatz 1 BV modernisiert werden. Die Forderung, dass jeder Landkreis und jede kreisfreie Gemeinde einen eigenen Stimmkreis bilden (Artikel 14 Absatz 1 Satz 3 BV), ist bereits im bestehenden Wahlsystem nicht umsetzbar. Durch die vorgeschlagene Änderung der Bayerischen Verfassung soll der positive Grundgedanke des Prinzips
der Deckungsgleichheit beibehalten und gleichzeitig den Realitäten angepasst werden.

Während die Reduzierung der Mandatszahl von 180 auf 160 das zentrale Kernstück des Gesetzentwurfs ist, trägt die Modernisierung des Prinzips der Deckungsgleichheit zu einer einfacheren Umsetzung bei. Letztere ist somit als isoliert zu betrachtende Normierung anzusehen. Für eine Reduzierung der Mandatszahl auf 160 ist sie sinnvoll und geboten, jedoch nicht zwingend (vgl. VerfGHE 54, 109, 160).

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II. Zu den einzelnen Vorschriften

Zu § 1 Nr. 1 (Artikel 13 Absatz 1 BV)

Durch die Änderung in Artikel 13 Absatz 1 BV wird die Sollgröße des Bayerischen Landtags von 180 auf 160 reduziert. Dies ist das Kernanliegen des Gesetzentwurfs. Ziel der Verfassungsänderung ist es, den Landtag zu verkleinern.

Unverändert bleibt die Möglichkeit, dass die Zahl der Abgeordneten durch Überhang- und Ausgleichsmandate überschritten werden kann, Artikel 14 Absatz 1 Satz 7 BV (bisher Satz 6). Die Zahl 160 stellt daher keine absolute Obergrenze dar. Die Verringerung wird jedoch in jedem Fall einen spürbaren Dämpfungseffekt gegen drohende XXL-Landtage entfalten.

Die Zahl 160 stellt den demokratischen Grundgedanken der Verfassung nicht in Frage, Artikel 75 Absatz 1 Satz 2 BV. Dies wäre nur dann der Fall, wenn „das Parlament und die Abgeordneten ihren Funktionen auf keinen Fall mehr gerecht werden könnten“ (VerfGHE 54, 109, 160 f.). Gerade mit Hinblick auf die Relation Abgeordnete/Bevölkerung in anderen deutschen Bundesländern ist eine solche Bedrohung der Funktionsfähigkeit ausgeschlossen.

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Zwangsläufige Folge der Mandatsreduzierung ist eine Stimmkreisreform. Nachdem je Wahlkreis höchstens ein Stimmkreis mehr gebildet werden kann, als Listenmandate vergeben werden (Artikel 14 Absatz 1 Satz 6 BV (bisher Satz 5)), ist die Zahl von 91 Stimmkreisen nicht haltbar. Es wird somit zu einer Reduzierung der Stimmkreise und damit der Direktmandate kommen. Als naheliegende Größenordnung ist davon auszugehen, dass künftig etwa die Hälfte der Mandate, also 80, als Direktmandate verteilt werden. Die
Neueinteilung und der Neuzuschnitt der Stimmkreise erfolgen durch Änderung des Landeswahlgesetzes.

Dabei wird es auch zu einer Verringerung des Sitzkontingents je Wahlkreis kommen. In den kleinsten Wahlkreisen könnte dies zu einer Situation führen, in der die verfügbaren Mandate nicht mehr ausreichen, um allen Wahlvorschlägen, die die 5%-Hürde überschritten haben, einen Sitz zuzuweisen. Eine derartige rechnerisch denkbare „faktische Sperrwirkung“
hängt von verschiedenen Variablen ab, die sich jedoch weder abstrakt noch im Voraus bestimmen lassen (VerfGHE 65, 189, 208). Durch die Absenkung der Sollgröße des Landtags steigt die Wahrscheinlichkeit, dass es zu einer solchen zusätzlichen Differenzierung beim Erfolgswert der für einzelne Wahlkreisvorschläge abgegebenen Stimmen
kommen kann (vgl. VerfGH 65, 189, 210). Ein solcher verfassungsinterner Konflikt beruhte dann aber auf der vorliegenden bewussten Entscheidung des Verfassungsgebers selbst, einem weiteren Anwachsen der Landtagsgröße in einer veränderten Parteienlandschaft entgegenzuwirken und dabei das System der Wahlen in Wahlkreisen aufrecht zu
erhalten. Ist bereits auf (nach dieser Verfassungsänderung noch zu schaffender) einfachgesetzlicher Ebene der tatsächliche Effekt der faktischen Sperrwirkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 131, 316, 344 ff.), so gilt dies erst recht für eine zunächst nur rechnerische Verschärfung eines bereits bestehenden verfassungsinternen Zielkonflikts. Vorliegender
Gesetzentwurf misst in dieser Lage der hiermit verbundenen theoretischen Erschwernis für kleinere Parteien in kleinen Wahlkreisen zumindest ein eher geringes Gewicht bei, solange deren Repräsentation im Landtag nicht als solches in Frage gestellt wird (vgl. VerfGHE 65, 189, 210).

Zu § 1 Nr. 2 (Artikel 14 Absatz 1 BV)

Allgemeines: Die Änderungen in Artikel 14 Absatz 1 BV bezwecken die Modernisierung des sogenannten Prinzips der Deckungsgleichheit. Dieses Prinzip soll einerseits eine Anknüpfung der Stimmkreise an historisch gewachsene Verwaltungseinheiten sichern; andererseits soll es willkürliche Stimmkreiszuschnitte verhindern, die wahlbeeinflussende Wirkung entfalten könnten (sog. „Gerrymandering“), vgl. VerfGHE 54, 109, 136. Diese Funktionen der Norm werden beibehalten. Die Verfassungsänderung beseitigt hingegen bestehende verfassungsrechtliche Widersprüche und Inkonsistenzen, die sich aus der tatsächlichen Bevölkerungsentwicklung und der im Jahr 1998 erfolgten Reduzierung der Sitzzahl auf 180 ergeben hatten.

Zu Buchstabe a: Der bisherige Satz 3 normierte, dass jede kreisfreie Stadt und jeder Landkreis einen eigenen Stimmkreis bilden sollten. Dies ist bei 96 Gebietskörperschaften und 91 Stimmkreisen bereits rein rechnerisch nicht möglich. Das Prinzip der Deckungsgleichheit wird nur noch bei 21 Stimmkreisen in Reinform erfüllt. Die vorgeschlagene
Formulierung des neuen Satzes 3 wahrt das Prinzip der Deckungsgleichheit, modernisiert es aber entscheidend. So entsprechen künftig auch Stimmkreise, die sich vollständig aus mehreren Landkreisen oder kreisfreien Städten zusammensetzen, dieser Verfassungsnorm. Die Änderung soll daher lediglich normieren, was bereits akzeptierte Realität ist.
Verfassungsinterne Konflikte werden aufgelöst. Ein willkürliches, arithmetisches Zerschneiden von historisch gewachsenen Verwaltungseinheiten ist weiterhin nicht möglich. Teilungen von Landkreisen und kreisfreien Städten werden – wie bisher – nur unter den Voraussetzungen des unveränderten Artikel 14 Absatz 1 Satz 4 möglich sein.

Zu Buchstabe b: Der neu einzuführende Satz 5 stellt klar, dass auch nach der Modernisierung des Prinzips der Deckungsgleichheit willkürliche Stimmkreisgebilde unzulässig sind. Stimmkreise sind keine arithmetische Größe, sondern stellen nach örtlichen, historischen, wirtschaftlichen, kulturellen und ähnlichen Gesichtspunkten eine zusammengehörende
Einheit dar (VerfGHE 54, 109, 136). Selbst wenn ein Durchschneiden von Gebietskörperschaften nach den Maßgaben des Satzes 4 notwendig ist, so sind Stimmkreise, die sich aus Flächen von vier Landkreisen oder kreisfreien Städten speisen, unzulässig. Bereits heute existieren Stimmkreise, die sich aus Gebieten von drei Gebietskörperschaften
zusammensetzen. Dies, jedoch nicht mehr, soll auch weiterhin zulässig sein.

Beachtlich bleibt die Feststellung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, dass dem Grundsatz der Wahlgleichheit am ehesten entsprochen wird, wenn die Zahl der Stimm- und Listenmandate etwa gleich groß ist (VerfGHE 46, 281, 288). Daher legitimiert der neue Satz 5 nicht, dass künftig eine Zusammensetzung von Stimmkreisen aus drei kompletten
Landkreisen oder kreisfreien Städten zur Regel würde. Denn dies führte rechnerisch zu einer drastischen Reduzierung der Anzahl der Stimmkreise und widerspräche damit dem Postulat der Wahlgleichheit.

Zu Buchstabe c: Diese Regelung ist eine ausschließlich redaktionelle Änderung durch die Einfügung des neuen Satzes 5.

Zu § 2

Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten.

Zu Absatz 1: Das Gesetz soll nach Abhaltung des für eine Verfassungsänderung notwendigen Volksentscheids erst nach der Landtagswahl 2023 in Kraft treten.
Zu Absatz 2: Mit Inkrafttreten dieses Gesetzes widerspricht das derzeit geltende Landeswahlgesetz den Vorgaben der Verfassung. Es muss geändert werden. Für die 19. Legislaturperiode soll sich jedoch die Mitgliederzahl des Landtags nicht ändern.